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李鐵:增設“市轄區”的熱潮該降降溫了

發布時間:2020-09-15來源:規劃中國作者:

在城市化的推進過程中,產業和要素配置要尊重城市發展規律,尊重市場的運行規則,重點在于減少行政和計劃的干預,給予各類城市平等的發展機會。同時也要從源頭上遏制各中心城市增設市轄區熱的勢頭,使城市回歸本質。

李鐵:增設“市轄區”的熱潮該降降溫了



        本文轉自“財經雜志”,作者為獨立經濟學家李鐵。


        在城市化的推進過程中,產業和要素配置要尊重城市發展規律,尊重市場的運行規則,重點在于減少行政和計劃的干預,給予各類城市平等的發展機會。同時也要從源頭上遏制各中心城市增設市轄區熱的勢頭,使城市回歸本質。


        關于大中小城市發展路徑之爭持續多年,已經是個老話題了,爭論各方自有邏輯。而在中國城市化發展的現實中,幾乎絕大部分的城市管理者訴求都很明確,就是把自己的城市做大。他們認為,只有發展中心城市,才可以形成對周邊的輻射和帶動作用。


        因此,如何進一步發展到更大規模,已經是很多中心城市向往的發展目標。利用行政計劃手段增設市轄區,是達到這一目標最為有效和快速的手段,“市轄區熱”也就成為中國城市化進程中的一種獨特現象。


        那么,該如何認識這一現象?這一現象又是否符合城市發展規律呢?


為何熱衷增設市轄區


        從發達國家經驗看,中心城市人口的聚集是需要時間的。歐美國家的人口城市化過程就經歷了幾百年。即使如此,也只產生了為數極少的大城市或者超大城市。而在東亞國家,城市化高速發展后,確實在短短幾十年就形成了人口規模千萬以上的超大城市,雖然只有那么幾個,但在世界上產生了極大的影響。


        這對中國的城市化發展路徑顯然是一個重要的參照模式。何況長三角中上海和粵港澳中香港的案例都足以說明,這種中心城市發展得越大,對周邊的輻射作用也越強。相對于中國行政區發展的空間格局來說,每個省會城市和成規模的大城市,顯然也希望通過做大來帶動省域經濟和地區經濟的發展。


        長期以來,很多研究城市的專家學者在提出某個省級行政區和地市級行政區發展思路時,幾乎都有一個共識,發展中心城市是區域規劃中非常重要的路徑選擇之一。


        我記得上世紀九十年代,一批中科院院士提出要在京九鐵路沿線發展一批中心城市,以圖帶動周邊的經濟發展。這一觀點得到了各級有關部門的重視。無論是在專家學者的眼中,還是在城市管理者的思路中,走中國式的大城市發展路徑基本上是共識。


        所謂中國式的做大城市的路徑,前置性條件就是要快,要動用政府的傳統體制模式,引導資源向中心城市集聚。要素集聚首先是需要產業的植入,如果沒有產業,那么一切都無從談起。但是如何吸引產業進入中心城市,當然得依賴于體制優勢。


        其中最為重要的一條路徑,就是把土地等稀缺性資源向中心城市調動和集中。而另一條路徑就是通過行政轄區的區劃調整,把一些地級市、縣級市和縣改為中心城市的市轄區。這樣就可以把中心城市可用的空間資源放大,并充分利用上級按照計劃下達的用地規模,在可管轄的國土空間范圍內統一調配,進而創造產業進入中心城市的最有利條件。


        改革開放幾十年來,中國市轄區增加的數量遠遠大于城市增加的數量。甚至一些已經獨立設市的城市,也被上級中心城市劃為市轄區。許多省會城市下轄托管的縣級市,很大一部分都被劃為市轄區。我們曾經熟知的一些著名的經濟發達的縣級城市,轉瞬之間就變成了上級城市所轄的區。盡管有些相對獨立的縣級市反對被劃為市轄區,但由于城市的等級管理體制和官員任命來自上級政府,它們并改變不了被撤市改區的命運。


        從近些年的發展實踐來看,撤市改區和撤縣改區,已經是一些省會城市和地級城市擴大城市管轄空間和增加人口規模的常態。主要原因和動機不外乎以下幾個方面。


        一是通過增加市轄區數量,增加中心城市的管轄空間和土地資源供給。二是減少獨立設市城市和縣,避免其與中心城市爭奪投資和競爭資源。三是通過撤市設區,可以擴大中心城市的人口規模,形成所謂的特大城市化。四是在政績、城市規模和各類指標排名中提升排名位次。例如,提升人口規模、GDP總量以及其他數據指標的排名位次,打造所謂的城市品牌。五是通過行政管轄規模的擴大,為未來申請所謂的國家級中心城市和提高城市等級奠定基礎。六是通過增加市轄區面積和新的投資空間,緩解中心城市發展用地不足的矛盾,并為中心城市增加稅收來源、保證城市行政開支和運轉提供條件,等等。


盲目擴張不可持續


         到目前為止,各級中心城市增設市轄區的沖動依然強烈。在省級政府的支持下,紛紛提出增設市轄區的規劃。雖然一些獨立設市城市的管理者并不贊成撤市設區,但是迫于上級政府的壓力,不得不服從市改區的安排。


        對一些縣級市甚至是地級市的居民來說,因為撤市設區,提高了自己所在地域的身份,而且各種社會保障和公共服務標準也向中心城市看齊;對行政事業單位和公務員來說,其福利待遇也與中心城市看齊。對于這樣一件“對大家都有好處的事”,能得到很多人的支持,阻力也大大減少。增設市轄區成為熱潮,也就成為中國城市化進程中的一種獨特現象。


       這一熱潮的結果,是使得中國的城市數量與城市化發展進程不相吻合。雖然已經有8.5億城鎮人口,但是設市城市只有684個。其實,中國絕大部分的新區、各種市轄區以及開發區和園區等,在空間上大多都已經是獨立的城市了。


        經初步測算,如果把這些空間上相對獨立的市轄區設為城市的話,中國城市數量能從現有的684個增加到1000多個,如果將新區、開發區和各類園區都考慮進來,更是會增加數千、甚至更多的城市數量。


        除此之外,一些在地級市或者縣級市管理下的特大鎮,到底是發展為市轄區,還是獨立設市,未來也會是一個困難的選擇。例如,東莞市下轄的許多鎮,實際上已經是一個較大規模的城市,與主城區也有一定距離,空間上也相對獨立,那么未來是繼續保留鎮級設置,還是改市抑或是改區,可能是需要認真考慮的。無論是在珠三角,還是長三角,或者是京津冀,這種情況都比較普遍。


        增設市轄區使得中國的城市與國外的城市有著本質上的區別。最近許多學者提出,要在體制上把主體城市或者是城市的主城區與城市轄區有機分離。因為有不少市轄區與主城區的距離確實十分遙遠,最遠的甚至可達幾百公里。有的城市看似規模很大,但是下轄的市轄區分布距離至少有幾十公里。還有的城市轄區范圍很大,造成國際上普遍的誤解,認為“中國城市每平方公里的人數過少,而造成資源嚴重浪費、發展用地粗放”。


        這次武漢就因疫情引發了對其城市規模的誤解,很多人都認為武漢是千萬人口的城市,其實真正的武漢主城區,也就是說在空間上連成一片的城市建成區,也就600萬人左右。最近成渝雙城經濟圈也引發了不少關注,很多人認為重慶是3000多萬人口的城市,其實重慶主城區也不過幾百萬人。對于重慶的正確認知,直接影響到雙城經濟圈規劃所影響的范圍,也涉及到未來資源和要素對雙城經濟圈的配置。


        增設市轄區,強化了中心城市發展的行政主導,弱化了市場配置要素的功能。出于做大中心城市的考慮,中心城市的管理者不得不通過行政手段,利用高等級城市可以管轄行政區域的優勢,按照行政計劃的方法,擴大本行政區域的資源配置能力。


        它們能使用的方法有很多,例如,將土地指標更多留置在中心城市;基礎設施和公共服務資源向中心城市主城區傾斜;在自己增設的行政轄區內發展新區,不管距離遠近,很多都造成了嚴重的浪費;限制其他低等級城鎮的發展,等于抬高了要素進入的成本,這使得中心城市主城區房地產發展的成本過高,推動了房價上漲,而同時限制周邊中小城市和小城鎮提供相對廉價的住房供給等。


        其實,按照城市發展規律,要素可以根據成本的變化自動選擇發展空間。但是在行政主導下,一味放大行政轄區面積導致公共服務供給能力不足,不得不排斥外來人口的定居和落戶。中心城市盲目擴大的另一個嚴重后果就是固化了主城區居民的利益。長期以來,優質資源向主城區傾斜,而隨著市轄區擴大,共享主城區的福利,導致優質資源供給不足。因此只能靠持續增加市轄區面積,擴大產業入駐的空間,增加稅收和土地出讓收益,以保證中心城市的福利供給。而這種剛性的福利供給具有排他性,限制了其他中小城市的發展機會。


        中心城市不斷通過新增市轄區數量來擴大資源配置的空間,同時源源不斷通過行政手段擴大對市轄區的資源供給。一旦這種發展鏈條斷裂,會給人口持續膨脹的中心城市帶來潛在的社會風險。


遏制“市轄區熱”,使城市回歸本質


        盡管在中國仍然存在著關于發展不同規模城市的各種爭論。但是按照市場規律配置資源和要素已經成為中央有關文件的要求。因此,在城市化的推進過程中,產業和要素配置要尊重城市發展規律,尊重市場的運行規則,重點在于減少行政和計劃的干預,給予各類城市平等的發展機會。同時也要從源頭上遏制各中心城市增設市轄區熱的勢頭,使城市回歸本質。


        其實,按照十九大和一系列中央有關政策,發展都市圈、城市群與發展中心城市并不矛盾,而且有利于按照市場規律和成本的變化,讓要素根據自身需求自動選擇不同規模的城市發展空間,這樣才有可能在城市群內部和都市圈形成大中小城市和小城鎮協調發展的空間格局。


        按照這種發展模式,既有利于緩解中心城市優質資源要素過度集中導致的擁擠,也能對城市功能加以疏解,還可以促使產業在空間上分布得更為合理。另外,這樣還能發揮中小城市低成本的優勢,緩解中心城市房價過快上漲的壓力,并滿足中低收入人口購房需求,或者得以享有相對低廉的租房價格。


        根據上述思路,需要對中國的城市化發展思路進行調整。


        具體來說,要在都市圈和城市群加快撤縣設市和撤鎮設市的步伐,并暫停新增市轄區的審批。同時,對原有的市轄區設置過濫的現象進行清理,比如可以把距離中心城市主城區較遠的市轄區直接恢復為設市城市。


        另外,在推進新基建的過程中,可以把連接各類市轄區、都市圈以及城市群周邊中小城市的軌道交通作為重點投資內容,以激發中小城市承載人口和要素以及產業的潛力,形成新的經濟增長點。同時嚴格規劃監管,防止中小城市利用行政的政策支持,也開始新一輪的盲目擴張。


        再有,有關加快戶籍管理制度改革和土地管理制度的舉措,可以在中小城市率先實施,畢竟這里的改革阻力會相對較小。

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